Geschichte und Gegenwart einer alten Forderung
Die Debatte um die Kennzeichnungspflicht für PolizistInnen ist älter als oft angenommen: Bereits das Zeitalter der Aufklärung kannte die Forderung, dass die Angehörigen staatlicher Exekutivmacht adressierbar und notfalls verklagbar sein sollten. Seit damals geht es um die Frage, wer „die Kontrolleure kontrolliert“.
Berlin, 1. Mai 2011: Im Zuge der alljährlichen Demonstrationen zum Tag der Arbeit sind auch mehrere ZivilpolizistInnen im Einsatz und rein äußerlich nicht von DemonstrantInnen zu unterscheiden. Gegen Abend wird ein Zivilpolizist zum Opfer einer Prügelattacke von uniformierten Kollegen: Er erhält Faustschläge ins Gesicht, Pfefferspray wird eingesetzt. Der derart misshandelte Polizist – er ist einer von 200 durch den Polizeieinsatz verletzten Personen, darunter zumindest noch ein weiterer Beamter im Zivil – zieht darauf empört vor Gericht, die Uniformträger werden angeklagt. Was folgt, ist ein Freispruch, denn identifiziert werden konnte zwar laut Richterin die verantwortliche Polizeieinheit, nicht aber, wer genau die Straftat begangen und zugeschlagen hatte.
Es sind Vorfälle wie diese, die in den letzten Jahren in Deutschland immer wieder zu einer Debatte um die Kennzeichnungspflicht für PolizistInnen geführt haben. Je nach politischer Zusammensetzung der in den einzelnen Bundesländern für die Polizeigesetzgebung verantwortlichen Regierungen werden derlei Kennzeichen – zum Beispiel in Form von sichtbar angebrachten Dienstnummern – mal eingeführt, dann aber auch wieder abgeschafft.
Wer überwacht die Überwacher?
Von solchen unmittelbaren Anlassfällen abgesehen, dreht sich die Debatte über eine Kennzeichnungspflicht von PolizistInnen im Kern um Fragen von Macht und Kontrolle der Polizei. Die Polizei hat die Aufgabe, dafür zu sorgen, dass demokratisch beschlossene Gesetze auch tatsächlich durchgesetzt werden. Ohne funktionierende Rechtsdurchsetzung wären Rechtsstaat und Demokratie nur leere Hüllen ohne echte Substanz. Aus diesem Grund ist es unumgänglich, dass sich gerade die Polizei selbst an die Gesetze hält. Dennoch kommt es oft zu Überschreitungen: Gewalt, Diskriminierung, Amtsmissbrauch.
Deswegen braucht jeder Rechtsstaat eine funktionierende Kontrolle der Polizei. Diese kann verschiedene Formen haben: zum Beispiel interne Aufsichtsorgane, Protokollierungspflichten oder Disziplinarverfahren. Diese Art der Kontrolle kann aber typischerweise nicht von den zivilen Betroffenen selbst initiiert werden. Anders als Opfer im Strafverfahren hat man in einem Disziplinarverfahren gegen PolizistInnen keine Teilhabemöglichkeit und keine Prozessrechte. Zudem scheitern Strafverfahren gegen PolizistInnen regelmäßig daran, dass sie den Betroffenen nicht namentlich bekannt sind und im Ermittlungsverfahren, das noch dazu von der Polizei selbst geführt wird, die Identität nicht festgestellt werden kann. Dass viele Vorfälle von Polizeigewalt ungestraft bleiben, kann nicht nur zu Trauma und dem Empfinden tiefer Ungerechtigkeit bei den Opfern führen, sondern auch von PolizistInnen als Freischein verstanden werden.
Das Wissen darum, dass die zur Durchsetzung der Gesetze beauftragten Personen zuweilen auch gegen diese verstoßen und Maßnahmen nötig sind, staatliche OrdnungshüterInnen gegebenenfalls zur Rechenschaft für ihre Taten zu ziehen, ist dabei älter als der demokratische Rechtsstaat: Bereits in der römischen Antike stellte der Schriftsteller Juvenal in seinen Satiren die Frage: „Wer überwacht die Überwacher?“ Nach der ab dem späten 17. Jahrhundert einsetzenden Schaffung einer modernen Polizei wurde die Notwendigkeit gesehen, deren Recht auf Gewaltausübung zumindest minimale Abwehrrechte der betroffenen Bevölkerung entgegenzusetzen. Eines dieser Mittel war die sichtbare Kennzeichnung der Polizeikräfte mit Nummern: eine Kulturtechnik, die insbesondere im 18. Jahrhundert weit verbreitet war, um bewegliche wie unbewegliche Objekte – Fiaker, Sänften und Häuser etwa –, aber auch Subjekte besser kontrollierbar und regierbar zu machen.
Nummern für die habsburgische Polizei – „Unterwachung“ zur Zeit der Aufklärung
Eine vergleichende Untersuchung dazu, ab wann und mit welcher Motivation derlei Praktiken der Kennzeichnung der Polizei eingesetzt wurden, stellt noch ein Forschungsdesiderat dar. Für Großbritannien etwa ist eine Kennzeichnung von Polizisten ab 1860, für die USA – mittels Namensschilder – ab den 1960er/70er Jahren belegt.
Besonders anschaulich ist das Beispiel der Habsburgermonarchie: Als 1776 eine neue Polizeiordnung für Wien erlassen wurde, fand sich darin auch die Bestimmung, dass „die ganze Wachmannschaft auf ihren Patrontaschen, die sie darum in Dienstverrichtungen beständig umhaben müssen, mit ausnehmbaren messingenen Nummern unterschieden“ werden sollte. Dies explizit mit der Begründung, „damit das Beschwerdeführen vielleicht dadurch, weil der Mann von der Wache dem Beleidigten unbekannt wäre, nicht erschwert, oder unmöglich gemacht werde“ und „daß dergestalt genug sein wird, anzuzeigen, man sei von dem sovielten Numero beleidiget worden.“ Die so genannten „Polizeisoldaten“ unterlagen damit einer Kennzeichnungspflicht, die im Falle von Übergriffen die staatlichen Übeltäter identifizierbar und anklagbar machen sollte.
Die Maßnahme, über die auch zeitgenössische Wien-Reisende wie der Berliner Aufklärer Friedrich Nicolai berichteten, kann als Beispiel einer so genannten „Unterwachung“ („sousveillance“) eingestuft werden. Dieser Begriff wurde vom kanadischen Informatikprofessor Steve Mann in die Debatte um Überwachung und Kontrolle eingeführt und hat den Vorteil, dass er das Gefälle zwischen der Obrigkeit und ihren Untergebenen bzw. heute Konzernen und staatlichen Behörden auf der einen und BürgerInnen auf der anderen Seite nicht leugnet, zugleich jedoch darauf verweist, dass Mittel wie die Adressierbarmachung staatlicher Organe dem schwächeren Part in dieser Beziehung zumindest begrenzte Möglichkeiten an die Hand geben, sich gegen Willkür zur Wehr zu setzen.
Die wiederholte Anonymisierung der österreichischen Polizei
Die Kennzeichnungspflicht der Polizei blieb in Österreich in den folgenden Jahrzehnten keineswegs unumstritten. Die Nummern wanderten je nach Einheit mal von den Patronentaschen auf deren Riemen, mal auf die Kopfbedeckung und wurden in öffentlichen Gremien wie dem Wiener Gemeinderat heftig diskutiert. 1869 schließlich erhielten die Beamten der in Wien eingerichteten k. k. Sicherheitswache eine am metallenen Ringkragen angebrachte Nummer. Dieses Identifizierungsmittel wurde fortan auch von Zeitungen genutzt, um für verdienstvoll gehaltene Polizisten mit ihrer Nummer lobend zu erwähnen, dann etwa, wenn ein Ordnungshüter einen Lebensmüden davon abhalten konnte, sich im Donaukanal zu ertränken.
Eine solche mediale Erwähnung der Dienstnummer wurde jedoch auch zur öffentlichen Kritik verwendet, was insbesondere dann virulent wurde, als es in der politisch unruhigen Zwischenkriegszeit in Österreich häufig zu Zusammenstößen zwischen der Polizei und protestierenden BürgerInnen kam. Oft wurde in den Zeitungen das Vorgehen der Polizei als brutal und gewalttätig beschrieben – unter Anführung der persönlichen Dienstnummer der beschuldigten Polizisten. Dies führte dazu, dass die Sicherheitswachebeamten des Bundes vom Bundeskanzleramt die Abschaffung der Kennzeichnungspflicht forderten: Sie sei der Beamten unwürdig, werde für falsche Beschuldigungen missbraucht und schädige so das ganze Korps im Ansehen. Es sei ausreichend, dass die Beamten Ermächtigungsurkunden bei sich trügen, die sie im Bedarfsfall vorzeigen könnten. 1933 wurde die Kennzeichnungspflicht schließlich abgeschafft, nach Ende des Faschismus 1945 wieder eingeführt.
Auf ein Neues entspann sich die Debatte um die Kennzeichnungspflicht in den 1960ern. Der umstrittene sozialdemokratische Innenminister Franz Olah schaffte sie wiederum ab. Wieder waren es die Polizeivertreter gewesen, die dafür lobbyiert hatten, mit dem gleichen Argument wie in den 30ern. Da die Polizisten die Nummern nicht ihrer „würdig“ fanden, wollte Olah diese durch Namensschilder ersetzen. Doch auch das konnte er gegenüber der Polizeigewerkschaft nicht durchsetzen.
Fast zeitgleich mit der erneuten Abschaffung in Österreich wurde die Kennzeichnungspflicht in Bayern eingeführt – eine Ironie der Geschichte, aber zugleich auch ein Zeichen dafür, dass die Kennzeichnungspflicht nicht Ausdruck eines bestimmten Zeitgeistes ist.
Ausblick
2007 wurden die zwei Fußballfans Hentschel und Stark bei einem Match in München von Polizisten schwer verletzt. Die Vorwürfe konnten nicht aufgeklärt werden, obwohl es Videomaterial der Polizei gab: es wurde noch während des Ermittlungsverfahrens gelöscht. Der Fall ging bis zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und 2017 wurde Deutschland wegen Verletzung des Folterverbots verurteilt. Der Sachverhalt wurde zwar niemals restlos aufgeklärt – es gab keine Schuldsprüche – und dennoch sah der Europäische Gerichtshof eine Menschenrechtsverletzung in den Verfahrensmängeln. Eine lückenlose Aufklärung schwerer Vorwürfe gegen die Polizei müsse strukturell und institutionell gewährleistet sein können – z. B. durch eine Kennzeichnungspflicht.
Das Urteil schreibt eine Kennzeichnungspflicht nicht zwingend vor, auch andere Kontrollmechanismen könnten den menschenrechtlichen Standards genügen, wenn sie tatsächlich funktionieren. Er sagt aber eindeutig: Eine wirksame Kontrolle der Polizei ist ein Muss und eine Kennzeichnungspflicht ein wichtiger Schritt in diese Richtung.
Die Debatte um diese Kennzeichnungspflicht wurde bislang, wenn überhaupt, dann nur von Seiten der GegnerInnen dieser Maßnahme unter Rückgriff auf die Geschichte geführt, nämlich unter zumindest implizitem Verweis darauf, dass Menschen nicht wie einst in den NS-Konzentrationslagern zur Nummer gemacht werden dürften. So hielt 2011, der CDU-Ministerpräsident von Sachsen-Anhalt, Reiner Haseloff, „auch aus der deutschen Geschichte“ heraus eine „Kennzeichnungspflicht für Menschen schlicht und einfach für unerträglich und unakzeptabel“. Es liegt auf der Hand, dass die damit getroffene Gleichsetzung von mit allen Mittel staatlicher Souveränität ausgestatteter und bewaffneter PolizistInnen mit KZ-Häftlingen unangemessen ist.
In Österreich wurde 2014 nach einer Demonstration der rechtsextremen Identitären, einem antifaschistischen Gegenprotest und der damit einhergehenden Polizeigewalt die Kennzeichnungspflicht erneut diskutiert, während die FPÖ-nahe Gewerkschaftsfraktion AUF polemisch eine „Kennzeichnungspflicht für linksextreme Gewalt-Chaoten“ forderte und der FPÖ-NR-Abg. Christian Lausch statierte, „die Zeiten, wo jemand in Österreich gekennzeichnet wurde, seien lange vorbei“.
Solche Vergleiche zwischen der Polizei, die die Gesetze des Staates zu exekutieren hat und den BürgerInnen, die ihrer Befehls- und Zwangsgewalt unterworfen sind, mögen zwar ein manchmal mehr, manchmal weniger gelungenes rhetorisches Mittel sein, sind aber aus einer juristischen und staatstheoretischen Perspektive unlauter. Hier wird das Ungleichgewicht unterschlagen, dass PolizistInnen gegebenenfalls eine Identitätsfeststellung vornehmen und diese unter Umständen mit Zwang durchsetzen können, während ihr Gegenüber im selben Moment keine Handhabe gegen BeamtInnen hat, die sich weigern, ihre Dienstnummer herauszugeben.
Die Kennzeichnungspflicht ist ein wichtiger Bestandteil dieser polizeilichen Verantwortung. Ohne sie entstehen Lücken im Schutz von Betroffenen von Polizeigewalt. Letztendlich bergen Hindernisse bei der Verfolgung von Polizeigewalt auch die Gefahr, BeamtInnen das Gefühl zu geben, ungestraft davonkommen zu können. Das wiederum kann letztendlich bis zu einer Verselbstständigung der Exekutive führen und eine massive Gefahr für die Demokratie darstellen.
Bei dem Artikel handelt es sich um eine Erweiterung des auf geschichtedergegenwart.ch erschienenen, gleichnamigen Blogeintrags. Der Artikel wurde mit aus dem im März im juridikum erschienenen Text „Dauerbrenner polizeiliche Kennzeichnungspflicht“ von Angelika Adensamer leicht ergänzt. Die Redaktion MALMOE sagt Danke an die KollegInnen von geschichtedergegenwart.ch und juridikum!